Cours : Comment le budget de l'État permet-il d'agir sur l'économie ?

Le budget de l’État

Lorsqu’on parle de dépenses et recettes publiques, celles-ci incluent celles des administrations publiques locales, des administrations publiques centrales et des administrations de sécurité sociale.

Chaque année le Parlement vote :

• la loi de finances qui constitue le budget de l’État. Elle regroupe l’ensemble des recettes et les prévisions de dépenses des administrations centrales pour l’année suivante ;
• le projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui détermine le taux des cotisations sociales et les objectifs des dépenses.

Le budget de l’État sert à financer différentes dépenses.

Parmi les différents postes budgétaires, en 2015 en France, l’éducation représentait 66 milliards d’euros soit le poste de dépense le plus important, suivi par les engagements financiers, c’est-à-dire principalement la charge de la dette (43 milliards d’euros), puis la défense nationale (41 milliards d’euros).

Le budget de la sécurité sociale sert à financer la protection sociale : maladie, invalidité vieillesse, famille, chômage, etc. Les dépenses des administrations locales et des administrations de sécurité sociale ont augmenté depuis les années 1980. Deux raisons permettent d’expliquer cette situation.

• Le transfert des compétences de l’État vers les collectivités locales les a contraintes à prendre en charge de plus en plus de dépenses qui étaient autrefois financées par l’État.
• Le système de protection sociale s’est développé, le système de retraite doit prendre en charge de plus en plus de personnes du fait du vieillissement de la population, et le traitement du chômage nécessite une prise en charge de plus en plus prononcée.

Le rôle économique des dépenses publiques

Même si les dépenses publiques ont tendance à stagner depuis quelques années, elles ont beaucoup augmenté depuis les années 1970. En effet, en 1970, les dépenses publiques représentaient 11 % du PIB, alors que depuis 2012, elles se sont stabilisées autour de 57 % du PIB.

Cette évolution s’est accompagnée :

• d’un changement de la structure des dépenses : les dépenses régaliennes (diplomatie, défense, police, justice) représentaient autrefois la part la plus importante des dépenses publiques, elles ne représentent plus qu’un cinquième actuellement ;
• d’un changement des interventions des pouvoirs publics : les interventions publiques se sont développées pour prendre en charge de nouvelles missions, telles que l’éducation ou la sécurité sociale.

Plusieurs raisons permettent d’expliquer cette évolution. Selon l’économiste Adolph Wagner la croissance économique entraîne une hausse des dépenses publiques, avec :

• un besoin d’infrastructures pour soutenir la croissance qui sont financées par les pouvoirs publics ;
• de nouvelles demandes de la population en termes d’éducation, de culture, de qualité de vie ;
• une demande croissante de protection de la part de la population.

L’effet de cliquet entre également en compte.

De plus, l’augmentation du chômage nécessite une plus grande intervention des pouvoirs publics. De même, l’augmentation de la dette publique entraîne une augmentation de la charge de la dette. Enfin, lors d’une récession, et dans une optique keynésienne, l’État augmente ses dépenses pour soutenir la demande.

Cependant, l’augmentation des dépenses publiques pose un problème en ce qui concerne la dette publique. Au niveau européen, les États membres doivent maitriser leurs dépenses publiques. Ainsi, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), signé en 1997, oblige les États membres à voter un budget proche de l’équilibre ou excédentaire. Afin de respecter cette obligation de rigueur budgétaire, il faudrait réduire les dépenses publiques, ce qui pourrait entraîner une dégradation des services publics, pourtant nécessaires à la cohésion sociale et au développement futur du pays.

Les prélèvements obligatoires

Les prélèvements obligatoires ont beaucoup augmenté depuis les années 1970. Ils représentaient alors 34 % du PIB, pour plus de 45 % aujourd’hui.

Ces ressources permettent aux administrations publiques de financer la production de biens publics ou de prendre en charge des externalités.

• Financement des biens publics : une entreprise privée peut ne pas avoir intérêt à produire ce type de bien, car, dès qu’il est produit, il est mis à disposition de tous et les utilisateurs peuvent donc profiter du bien sans contribuer à son financement (comportement du passager clandestin). Dans ce cas, seule une personne disposant du pouvoir de faire payer peut produire le bien. Les administrations disposent de ce pouvoir en imposant un prélèvement obligatoire qui financera la production du bien.
• Internalisation des externalités : la raison d’intervenir des administrations publiques dans la production des externalités positives est qu’elles augmentent le bien-être de la population et qu’elles peuvent favoriser la croissance. Ainsi, une population mieux éduquée (car l’éducation est ouverte à tous) est plus productive, ce qui contribue à la croissance.

Les prélèvements obligatoires peuvent permettre également d’accompagner la croissance et la réduction du chômage. Ainsi, réduire les cotisations sociales permet aux entreprises de moins remplacer le travail par du capital, voire de substituer le travail au capital, et leur permet également d’améliorer leur compétitivité, car le coût de production baisse.

Cela peut avoir pour conséquence que les entreprises gagnent des parts de marchés et augmentent leur production, entraînant ainsi une baisse du chômage. Cependant, ce type de mesure peut, à long terme, obliger les pouvoirs publics à réduire leurs dépenses car les ressources diminuent entraînant un alourdissement de la dette publique.

De même, les prélèvements obligatoires peuvent modifier les comportements des agents. Par exemple, en imposant des taxes sur certains produits, il est possible de réduire leur consommation, et donc les externalités négatives que la production de ces biens comporte.

Causes et conséquences des déficits publics et des dettes publiques

Depuis 1973, la France connaît un déséquilibre entre les recettes et les dépenses publiques. De plus, le niveau de déficit augmente à chaque crise, car les gouvernements mettent en œuvre des plans de relance de l’économie qui se traduisent par une augmentation des dépenses pour soutenir la consommation.

Le déficit public peut être financé par la banque centrale du pays, qui, en achetant des titres du Trésor, crée de la monnaie. Cependant, ce type de financement entraîne une augmentation de la masse monétaire en circulation, et peut conduire à une inflation, voire à une hyperinflation.

Pour financer le déficit, les pouvoirs publics doivent donc recourir à l’emprunt. En empruntant, les administrations s’engagent à rendre les sommes prêtées et les intérêts qui y sont associés, ce qui alimente encore la dette publique.

Celle-ci est, en France, en constante augmentation depuis les années 1980 pour atteindre, au quatrième trimestre 2015, 2 096,9 milliards d’euros, soit 95,7 % du PIB.

Mais l’endettement public peut avoir des effets économiques positifs. En effet, si les pouvoirs publics s’endettent pour financer des infrastructures qui améliorent l’efficacité des entreprises, ou pour améliorer la formation des individus, ce qui augmente leur productivité, ou encore pour financer la recherche, cet endettement permettant alors de créer de la croissance. Cependant, si l’endettement ne sert pas aux investissements, mais est utilisé pour améliorer les prestations sociales, l’effet sur la croissance sera plus faible.

La soutenabilité de la dette publique dépend de :

• la croissance, car elle permet d’augmenter les recettes ;
• les intérêts sur les emprunts qui alourdissent la dette. Ainsi, si les intérêts sont supérieurs au taux de croissance, le poids de la dette dans le PIB augmente.