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Les instruments économiques de la politique climatique

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Introduction :

La croissance économique a des effets néfastes sur l’environnement. Déterminons donc le rôle que peuvent jouer les États, pour lutter contre eux. Nous allons pour cela prendre pour exemple la politique climatique qui cherche à réduire les émissions de gaz à effet de serre et le réchauffement climatique planétaire. Si on parle de « politique », c’est parce que comme le marché n’est pas capable de proposer seul des solutions aux effets négatifs qu’il génère, c’est aux États et aux organisations internationales d’agir.

Ce cours opère un tour d’horizon des fondements de la politique climatique avant d’en exposer les instruments tels que la réglementation, la taxation et le marché.

Les fondements de la politique climatique

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Définition

Politique climatique :

La politique climatique est l’ensemble des mesures qui sont prises par les instances publiques pour lutter contre des conséquences négatives de la croissance sur l’environnement.

Parler de politique climatique suppose qu’il appartient aux pouvoirs publics d’intervenir pour gérer les relations entre la croissance et le dérèglement du climat. On considère donc que le marché n’est pas en mesure d’apporter lui-même des solutions aux problèmes qui ont pourtant des effets économiques mesurables.

Les défaillances du marché en termes climatiques

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Définition

Bien commun :

Un bien commun est un bien non-exclusif, qui est accessible à tous ; mais aussi rival car son utilisation par un agent affecte l’utilisation que d’autres agents pourraient en faire.

Si on envisage le climat comme un bien commun mondial, cela pose un problème : celui de l’utilisation que chaque bénéficiaire va en faire. Les agents économiques qui peuvent utiliser une ressource gratuite vont chercher à maximiser les avantages qu’ils peuvent en tirer. Mais au final, cette stratégie de maximisation de l’utilisation va affecter tous ceux qui n’utilisent pas ce bien au quotidien. C’est l’exemple de la forêt amazonienne : en raison des superficies disponibles, les industriels peuvent défricher pour planter du soja ou des palmiers à huile à très bon marché.

C’est pourtant une stratégie qui va affecter tous les autres agents de la planète, en entraînant une dégradation de la qualité de l’air et un réchauffement des températures. Dans une situation comme celle-ci, les agents ne prennent pas en compte les coûts et les bénéfices que leurs actions entrainent indirectement. On dit qu’ils n’intègrent pas les externalités engendrées.

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Définition

Externalité :

L’externalité est l’impact positif ou négatif qui est généré de façon involontaire par la décision d’un agent économique sur d’autres agents.

Dans le cadre de l’analyse économique du réchauffement climatique, la pollution correspond à une externalité négative. Cette externalité n’est pas prise en compte par les agents au moment de produire : comme ils ne sont pas directement impactés par les coûts liés à la pollution dont ils sont à l’origine, ils ne l’intègrent pas dans les coûts de leur processus de production.

Du point de vue du climat, le marché est donc défaillant. Et cette défaillance a aussi des conséquences économiques.

Les conséquences économiques de ces défaillances

Pour définir le prix de cette défaillance, on va calculer la différence entre le coût privé de la production et son coût social :

  • le coût privé est le coût direct d’une production. Il se compose des coûts fixes et des coûts variables ;
  • le coût social est son coût indirect, pour la société toute entière. Dans le cas de la pollution, le coût social intègre le coût de la baisse des productions de la pêche, des crises alimentaires, de l’augmentation du niveau des mers ou encore de l’augmentation des maladies respiratoires.

coût d'une production ses terminale

Quand il s’agit d’externalité négative, le coût social est supérieur au coût privé :

  • cela signifie que les entrepreneurs n’intègrent pas le prix des conséquences que leur production va engendrer dans le calcul de leurs coûts. Ce sont des conséquences qui interviennent à tous les niveaux de la production (puisement dans les ressources naturelles, production, consommation, déchets, pollution) et que toute la société devra payer plus ou moins directement.

En situation de libre-échange absolu, le marché ne parvient donc pas à une situation d’optimum : il est défaillant puisque celui qui paie n’est pas celui qui produit. Si le marché ne s’autorégule pas, les pouvoirs publics devront intervenir avec un seul objectif : rendre la ressource excluable, autrement dit faire en sorte que tout le monde ne puisse pas l’utiliser sans limite.

Les instruments de la politique climatique

Pour que l’intervention des pouvoirs publics soit vraiment efficace, il faut qu’elle dépasse le seul cadre des États : qu’elle soit supranationale. Trois types d’outils peuvent être mis en place au niveau international :

  • la réglementation, avec des normes ;
  • la taxation, avec des impôts ;
  • la création de marchés de droits d’émission, avec des quotas.

Trois éléments qui ne doivent pas être envisagés de façon indépendante, mais complémentaire.

La réglementation (instauration de normes)

La réglementation est donc le premier des trois instruments. Elle vise à combattre les externalités à leur source, en fixant des règles, des normes, destinées à modifier les comportements des agents économiques. Ces normes peuvent être de plusieurs ordres :

  • il peut s’agir de quotas, autrement dit de limites à ne pas dépasser. Par exemple l’utilisation d’une certaine quantité de gaz, d’eau, de produits chimiques ;
  • il peut aussi s’agir de normes techniques, qui visent à améliorer la qualité des produits finis, en obligeant à utiliser des matériaux différents ou à produire autrement (des moteurs de voiture moins polluants par exemple) ;
  • il peut encore s’agir d’interdictions pures et simples, pour empêcher l’utilisation de produits hautement nocifs (comme certains gaz qui étaient autrefois contenus dans les aérosols).

Ces normes ont des effets immédiats et elles sont faciles à mettre en place, nécessitant simplement une décision de la part des pouvoirs publics. Mais la réglementation a aussi des limites : au regard de l’importance des externalités liées au climat, le nombre de normes nécessaires est très grand. Il faut aussi prévoir de mettre en place des outils de contrôle, qui coûtent cher, pour vérifier qu’elles sont bien appliquées et que personne ne triche.

réglementation ses terminale

La taxation (instauration d’impôts et de taxes)

bannière à retenir

À retenir

Le principe de base de la taxation est d’agir sur les externalités pour qu’elles soient internalisées aux coûts de production, au coût privé.

On décide de taxer tout agent économique qui est à l’origine d’une externalité négative sur le climat. L’argent récolté permet ensuite de réparer les dommages causés ou d’indemniser les victimes. L’objectif est de faire augmenter le prix des externalités négatives pour faire baisser les productions qui en génèrent le plus : le montant de la taxe sera mécaniquement répercuté sur le prix de vente du produit puisque ce sera un coût supplémentaire pour le producteur. Avec la hausse de ce prix, la demande va diminuer, rendant la commercialisation moins rentable : l’entrepreneur va alors chercher à se tourner vers des techniques de production moins polluantes pour ne plus avoir de taxes à payer.

taxation ses terminale

La taxation repose sur le principe du pollueur-payeur : c’est celui qui pollue qui paie l’addition, et non plus la collectivité. L’idée a été développée par un économiste anglais, Arthur Pigou, qui cherchait dans les années 1940 un moyen de réduire la pollution dans la ville de Londres. On appelle donc la taxe qui vise à intégrer le coût social d’une production dans son coût privé la taxe pigouvienne.

Il existe plusieurs exemples de taxes pigouviennes qui s’appliquent aujourd’hui et qui sont relativement simples à mettre en œuvre : les malus écologiques pour les voitures polluantes, les aides pour le changement de certaines chaudières, ou encore la taxe carbone, (qui concerne toutes les productions qui génèrent des gaz à effet de serre) abandonnée en France mais toujours en vigueur dans d’autres pays.

Le risque de ces taxes est que si elles sont trop faibles, elles ne seront pas suffisamment incitatives. Aussi, si elles ne sont pas les mêmes dans tous les pays, elles motiveront aussi les délocalisations. D’où l’importance d’un troisième instrument, mis en place à l’échelle mondiale : celui d’un grand marché sur lequel s’échangent des quotas d’émission.

Le marché (instauration de quotas d’émission)

Si les marchés ne peuvent pas résoudre seuls les problèmes climatiques, ils peuvent pourtant constituer un instrument d’action, à condition d’être institutionnellement encadrés. C’est un économiste américain, Ronald Coase, qui a établi l’intérêt de la création d’un marché des droits d’émission. Pour lui, ce système est plus efficace qu’un système de taxation.

Le principe est simple :

  • les pouvoirs publics définissent un quota d’émission de gaz à effet de serre ;
  • ces quotas sont distribués à tous les agents économiques : ils peuvent l’être gratuitement, vendus ou mis aux enchères ;
  • en parallèle, un marché est instauré sur lesquels les quotas peuvent s’échanger : les agents qui n’ont pas l’utilité de tous leurs quotas les vendent à ceux qui en manquent. Le prix s’établit naturellement par la confrontation de l’offre et de la demande.

Ces quotas sont des « droits à polluer » : chaque émission polluante a un coût additionnel pour le producteur. Là encore, le coût social de la pollution redevient privé. Le dispositif est intéressant puisqu’il incite les entreprises à investir dans de nouvelles technologies pour diminuer le nombre de tonnes de CO2 à acheter. En réduisant leurs émissions, elles pourront même réussir revendre leurs quotas non-utilisés.

marché des droits à polluer ses terminale

Son efficacité dépend cependant du nombre de quotas défini par les pouvoirs publics et du prix des droits à polluer sur le marché. Si la quantité de départ est trop importante, il n’y aura pas d’impact visible. Et si les montants des droits à polluer sont trop faibles, les producteurs auront plutôt intérêt à acheter des droits qu’à investir dans de nouvelles technologies… Un mécanisme de ce type avait été mis en place à l’échelle mondiale, à travers le protocole de Kyoto, mais le seul qui fonctionne vraiment est celui qui a été instauré par l’Union européenne. Les différents pays de l’UE sont tenus d’identifier les types de productions qui représentent le plus d’émissions de gaz à effet de serre (par exemple les usines de ciment, de papier, de raffinage, celles qui utilisent beaucoup d’électricité ou le secteur de l’aviation).

Ils définissent pour chacune d’entre elles un plafond, un niveau maximum d’émission. Puis ils leurs allouent un quota correspondant à ce plafond. Une partie des quotas est distribuée gratuitement, une autre est mise aux enchères. Tous les ans, on vérifie que les entreprises n’ont pas dépassé ce plafond.

Parallèlement, ces entreprises ont la possibilité d’échanger les quotas d’émission sur un grand marché européen du carbone : celles qui émettent plus de gaz à effet de serre que leur quota peuvent acheter des quotas supplémentaires. Inversement, celles qui en émettent moins peuvent les revendre. Le système du marché est un système qui fonctionne : grâce à lui, l’Union européenne devrait réduire de 20 % ses émissions en 2020 par rapport à 1990.

En combinant ces trois instruments, les pouvoirs publics peuvent ainsi apporter une réponse économique au changement climatique. Il devient alors possible de rendre la croissance davantage compatible avec la préservation de l’environnement.

Conclusion :

Le marché n’est pas en mesure d’apporter seul une réponse à ses défaillances en termes climatiques. Il génère des externalités négatives qui rendent le coût social de la production supérieur à son coût privé. Seule la puissance publique (l’État, les collectivités locales, les organismes internationaux ou régionaux) peut proposer des solutions, à travers trois types d’instruments qui doivent se combiner.

Le premier est la règlementation, avec l’instauration de normes qui interdisent totalement ou partiellement les externalités négatives.

Le deuxième est la taxation, avec l’instauration d’une taxe pigouvienne qui repose sur le principe du pollueur-payeur. Le dernier enfin est le système de marché de droits à polluer, avec l’émission de quotas d’émission, tel que proposé par Ronald Coase et qui fonctionne déjà dans l’Union européenne.