Cours : L’impact de la construction européenne sur l’action publique

Les principes de subsidiarité et de primauté comme pierres angulaires de la méthode communautaire

Le principe de subsidiarité est le principe fondateur de la prise de décision à l’échelle européenne.

Définition

Principe de subsidiarité :

Principe qui consiste à réserver à l’échelon supérieur (l’Union européenne) uniquement ce que l’échelon inférieur (les États membres de l’UE) ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.

L’intérêt est de privilégier la prise de décision au niveau le plus proche du citoyen. Ainsi, l’échelon local sera le premier à intervenir sur les affaires locales, et ce n’est qu’en cas d’action insuffisante que l’échelon national, voire européen, se substituerait à cette intervention.

Le principe de subsidiarité est censé offrir une garantie de maintien d’une souveraineté nationale vis-à-vis du mouvement de centralisation européen. Les parlements nationaux ont été enjoints par le traité de Lisbonne à garantir ce principe de subsidiarité : ce principe ne s’applique que dans les domaines de compétences partagées et non dans les domaines de compétences exclusives (qui sont notamment l’union douanière, la politique monétaire ou encore la politique agricole commune).

Définition

Compétences exclusives/compétences partagées :

Par définition, le champ des compétences exclusives et celui où seule l’UE est habilitée à légiférer, car ils sont communautarisés. En revanche, le marché commun, la politique sociale ou encore l’espace de liberté, de sécurité et de justice relèvent du domaine des compétences partagées.

À côté de ce principe de subsidiarité, on retrouve le principe de primauté : le droit de l’Union européenne l’emporte sur le droit national. En effet, la valeur juridique des traités est supérieure à celle des lois, mais reste inférieure à la Constitution. Ainsi, les législations nationales ne peuvent contrevenir aux dispositions des traités européens.

Cependant, l’État reste détenteur du monopole de la violence physique légitime, un concept développé chez Max Weber : l’État, parce qu’il est censé garantir le bien commun, bénéficie du droit de mettre en œuvre la violence physique sur son territoire pour assurer sa mission. Il est la seule entité légitime à disposer de cette prérogative puisqu’il agit au nom de l’intérêt général. C’est la raison pour laquelle la capacité d’action de l’Union européenne reste limitée aux prérogatives des États.

À retenir

Loin de reposer sur les caractéristiques d’un État, la construction européenne repose sur l’affirmation progressive d’un ordre politique et juridique spécifique.

La division du travail au sein du triangle institutionnel européen

Le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1^er novembre 1993, a établi trois institutions : la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’union. Le traité de Lisbonne a ensuite consacré le Conseil européen, la Cour de justice, la Banque centrale et la Cour des comptes.

Attention

Il ne faut pas confondre le Conseil (des ministres) et le Conseil européen ! Même si la nuance terminologique est subtile, ils relèvent de deux organes distincts.

Le pôle intergouvernemental du triangle institutionnel : le Conseil européen et le Conseil de l’U.E.

Le Conseil de l’UE et le Conseil européen sont les deux acteurs de cette logique intergouvernementale, logique qui vise à promouvoir les intérêts des États membres.

• Le Conseil européen regroupe les chefs d’État et de gouvernement de chaque État membre, le président de la Commission et son président permanent. D’après l’article 15 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ou traité de Lisbonne), le Conseil européen « donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales ». Il n’exerce pas de compétence législative et se prononce généralement une fois qu’un consensus a été établi.
• Le Conseil de l’Union européenne, ou Conseil des ministres, est modulable selon les thèmes abordés et regroupe généralement un ministre par État membre. Il constitue le principal centre de coordination et de décision de l’UE. Il exerce des fonctions législatives et exécutives.

Il existe différents modes de prise de décision.

• Le consensus est un accord général parmi les États membres, pouvant permettre de prendre une décision sans accord préalable.
• L’unanimité est un vote qui requiert le consentement de chaque partie sur une question. Il suffit qu’un État s’oppose au vote pour qu’il ne soit pas validé. Ainsi, l’unanimité est généralement réservée aux sujets sensibles, pour lesquels un commun accord est nécessaire pour progresser. Si chaque pays conserve son mot à dire, l’unanimité présente l’inconvénient de ralentir l’approfondissement, car il est difficile de mettre tout le monde d’accord.
• La majorité qualifiée définit le nombre de votes devant être obtenus pour qu’une décision soit validée. Elle permet d’accélérer l’approfondissement.

La Commission européenne : organe supranational intégré

À retenir

La Commission européenne représente l’intérêt général de l’UE, c’est-à-dire qu’elle constitue l’organe le plus intégré. Gardienne des traités, organe d’exécution de l’Union, elle est considérée comme le moteur de la politique communautaire.

Le Conseil européen, en tenant compte des élections au Parlement européen, propose au Parlement un candidat à la fonction de président. Une majorité du Parlement est requise pour élire le président.

Les commissaires, choisis pour leur indépendance et leur expertise, sont auditionnés par le Parlement qui approuve ensuite la liste proposée par le Conseil européen et la Commission.

La Commission se différencie des autres institutions par son approche plus technique. Elle prépare et exécute le budget, possède le pouvoir d’engager des poursuites à l’encontre des acteurs (et même des États), et dispose du monopole de l’initiative de la procédure législative ordinaire dans les dispositions prévues par le traité. Plus simplement, la Commission est seule habilitée à proposer un projet de loi au niveau de l’UE.

À retenir

En comparaison avec la séparation classique des pouvoirs législatifs et exécutifs que l’on peut retrouver dans un État démocratique, la Commission exerce à la fois un pouvoir législatif et exécutif.

Elle est enfin responsable devant le Parlement, qui peut l’obliger à démissionner : la commission Santer a ainsi démissionné en mars 1999 sous la menace répétée d’une motion de censure du Parlement.

Le Parlement européen : un embryon de fonctionnement démocratique des institutions ?

À retenir

D’après l’article 14 du traité de Lisbonne, le Parlement européen « est composé de représentants des citoyens de l’Union » et représente les intérêts des peuples.

• Les premières élections au suffrage universel ont eu lieu en 1979, et l’Assemblée regroupe en 2015 pas moins de 750 députés et 1 président.

Attention

Si les élections au Parlement européen se déroulent au suffrage universel, il est important de noter que ce sont les législations nationales de chaque État membre qui déterminent les modes de scrutin, les circonscriptions et les conditions d’éligibilité.

Les pouvoirs du Parlement européen se sont accrus avec la construction européenne et notamment avec le traité de Lisbonne. Le processus de codécision (avec le Conseil) le dote de prérogatives réelles qui lui échappaient jusqu’alors. De plus, il détient, conjointement avec le Conseil, le pouvoir législatif, même si l’initiative des actes revient à la Commission. Il jouit désormais d’un droit d’initiative indirect, c’est-à-dire le droit de demander à la Commission de soumettre une proposition législative.

Le Parlement est une autorité budgétaire et dispose d’un pouvoir de contrôle qui se manifeste par la possibilité de poser des questions écrites ou orales à la Commission et de constituer des commissions d’enquête. Enfin, il dispose d’un pouvoir d’investiture vis-à-vis du président de la Commission et des commissaires.

La procédure de codécision (ou « procédure législative ordinaire ») fait intervenir à la fois le Conseil (qui représente l’intérêt des États membres) et le Parlement (qui représente l’intérêt des citoyens).

Astuce

Il peut être nécessaire d’insister sur l’articulation délicate entre la logique intergouvernementale et la logique communautaire (qui dépasse les intérêts individuels des États membres).

Le phénomène d’européanisation et la transformation de l’action publique

À retenir

L’action publique nationale évolue sous l’effet de la construction européenne. Les législations doivent être conformes aux politiques communautaires. La principale difficulté réside donc dans l’articulation entre ces orientations et notre propre système de normes nationales.

En cas de conflit entre le droit de l’Union européenne et le droit national, il faut être en mesure de trouver une issue. Prenons l’exemple de la libre concurrence qui est un principe fondateur de l’Union européenne. Il peut être confronté aux monopoles publics français, justifiés en droit français par une mission de service public (c’était le cas de La Poste par exemple). La contradiction n’est pas évidente à surmonter et fait donc l’objet d’une appréciation par le juge.

Par ailleurs, cet entremêlement entre les politiques européennes et les politiques nationales nous conduit à modifier notre propre mode de gouvernance et nos secteurs d’activité nationaux. La politique commerciale commune, devenue compétence exclusive de l’Union, est retirée du domaine de compétence du législateur français.

À retenir

À mesure que l’Union européenne s’élargit, la difficulté d’harmoniser les politiques nationales entre les différents États grandit.

En effet, les logiques de fonctionnement interne sont très disparates et les règlementations nationales, qui n’ont pu être communautarisées, soulignent les difficultés propres à la construction européenne : les conditions de travail françaises ne sont pas les mêmes que celles des pays d’Europe de l’Est, en matière de charges sociales ou de temps de travail. Ainsi, le principe de libre circulation des travailleurs risque d’entretenir une concurrence déloyale en matière de droit du travail.

À ce sujet, le débat sur le traité constitutionnel de 2005 a en partie tourné autour de la problématique du « plombier polonais ». Cette expression, vulgarisée dans la sphère médiatique, visait à mettre en lumière les risques d’une libéralisation accrue du marché du travail. Le risque était que les travailleurs du bâtiment venant d’Europe de l’Est (de Pologne par exemple) constituent une main-d’œuvre peu chère pour les chantiers en France.

Sans mise en conformité des règles sociales du travail, les travailleurs « détachés » en France ne seraient alors pas soumis aux mêmes règles que les travailleurs français.

• Il est donc plus avantageux de recourir à de la main-d’œuvre étrangère (moins coûteuse), au détriment de la main-d’œuvre nationale.

Enfin, les problématiques européennes intéressent directement l’échelon territorial et la vie des citoyens. La région gère depuis 2014 le Fonds européen de développement économique régional (FEDER), une dotation de l’Union européenne pour la cohésion économique entre régions. Ce mouvement influence l’action publique car les collectivités territoriales n’échappent pas à l’influence du droit de l’UE.

Au niveau des citoyens, la construction européenne œuvre depuis 1987 à l’ouverture des frontières aux étudiants avec le programme Erasmus. Conformément aux objectifs de Bologne de 1999, l’Union européenne élargit son action au secteur de l’enseignement supérieur. Un espace européen de l’enseignement supérieur s’envisage ainsi, notamment à travers la reconnaissance mutuelle des diplômes. L’objectif est alors d’harmoniser les règles en offrant des équivalences entre les universités, permettant la comparaison des programmes d’études des différents pays. Le système de crédits ECTS (European Credits Transfer System) a ainsi été développé par l’Union européenne.